Venerdì 25 gennaio si è tenuto a Noci un interessante convegno: “Dalle nuove frontiere della pianificazione urbanistica al nuovo regime dei titoli edilizi”.
Diverse le tematiche trattate, ma tema di fondo è stato il comprendere se l’Urbanistica possa ancora essere considerata semplicemente la scienza dell’ordinato assetto del territorio (quantunque fortemente condizionata dalle nozioni di zonizzazione e profitto fondiario), ovvero se la materia non debba essere interpretata evolutivamente (anche attraverso l’impulso di alcune recenti sentenze) come la scienza della pianificazione, che aiuti a costruire la città pubblica, luogo del soddisfacimento dei bisogni legati al vivere civile della comunità.
Se la risposta appare scontata, molto più delicato è il processo di definizione degli strumenti di pianificazione.
Nei passati decenni, la stessa giurisprudenza non ha certo aiutato le Amministrazioni nella ricerca di strumenti di equità sociale, in quanto il concetto di zonizzazione, benché ritenuto fin dal 1966 dalla Corte Cost. “atto di discrezionalità tecnica” della P.A. (cfr. Sent. 38/1966), è stato ritenuto fonte di un “interesse qualificato” da parte dei privati incisi da nuove scelte. (nota 1)
Oggi la giurisprudenza ha mutato indirizzo: in due recenti sentenze del Consiglio di Stato (la 2710/2012 e la 6040/2012) è l’interesse generale a prevalere su quello del singolo proprietario. (nota 2)
Acquisito questo (non secondario) principio, quali strumenti abbiamo a disposizione per costruire il percorso verso la città pubblica?
Uno degli strumenti fondamentali è la perequazione (art. 14 L.R. 20/2001): una pratica che consente di rendere uguali tutti i proprietari all’interno di un comparto edilizio e di coinvolgerli nella realizzazione delle urbanizzazioni, dei servizi pubblici ed anche, secondo le più recenti esperienze di “edilizia consensuale” nella gestione degli spazi pubblici. (nota 3)
Nel suo accorato ed effervescente intervento il prof. Paolo Urbani si è interrogato sulle finalità della perequazione: ottenere l’indifferenza dei proprietari rispetto alle scelte di pianificazione, oppure garantire le dotazioni territoriali senza oneri per la PA, e soprattutto superando definitivamente o rendendo assolutamente residuale il problema dei vincoli da parte dei comuni? “E’ l’uno e l’altro insieme – la risposta – tendendo questa a trovare un punto di equilibrio tra interessi pubblici e privati”.
Ma lo strumento urbanistico per garantire gli obiettivi di crescita della comunità deve essere attuabile, e non rimanere sulla carta.
Il concetto è stato brillantemente esposto dal prof. avv. Portaluri che ha evidenziato come per decenni l’Urbanistica sia stata più un insieme di procedure che di politiche per la città, e come viceversa il nuovo concetto di Pianificazione sia strettamente legato alla politica del risultato.
Sul tema ha rincarato il sociologo dott. Vitandrea Marzano, che dopo un rapido interessantissimo excursus sulle prospettive di crescita delle città “sintesi della complessità sociale” nel mondo e sulle tappe significative dello sviluppo urbanistico (non sempre coronate da successo) ha concluso esprimendo l’auspicio di un nuovo condiviso indirizzo al consolidamento delle città (con ovvi benefici culturali ed ambientali) piuttosto che alla espansione. Consolidamento che richiede, per essere attuato, risorse economiche e consenso della comunità.
Conclusione che si sposa perfettamente con il tema della Rigenerazione urbana, introdotto dall’Ass. Barbanente nella legislazione regionale, ed intelligentemente perseguito nell’accompagnamento (nota 4) dei comuni verso la comprensione dello strumento tecnico e delle finalità politiche, attraverso un modello di pianificazione che “non può che essere compito dell’Ente pubblico”.
In definitiva, la perequazione “deve attuarsi necessariamente su base volontaria, altrimenti rischia di rimanere sulla carta” (Urbani).
L’avv. Nino Matassa si è soffermato sul ruolo propulsivo e innovatore della società, in particolare attraverso il contributo privato alla soluzione dei problemi della città. Fino a spingersi quasi ad auspicare una completa deregulation, nel caso degli strumenti attuativi approvati con sistemi di democrazia partecipata, che conterrebbero in sé gli elementi di garanzia per la collettività.
Ecco così venir fuori le interpretazioni sui vincoli, che da espropriativi divengono conformativi (nota 5), aprendo la strada all’intervento privato nelle zone ad uso pubblico).
Ma a monte di tutto c’è sempre lo Strumento urbanistico generale (PRG o PUG), per la cui costruzione bisogna partire dal fabbisogno della comunità in termini di servizi ed opere pubbliche: il cd. Piano dei servizi (Urbani). E’ solo a valle che possono essere attivati gli strumenti esecutivi (PUE), avvalendosi anche delle nuove esperienze e dei citati indirizzi giurisprudenziali. (nota 6)
La Pianificazione è materia estremamente complessa, che necessita di competenze plurime (urbanisti, analisti del territorio, economisti, giuristi, sociologi) e dell’attento ascolto della comunità. Solo una corretta stesura degli strumenti attuativi6 può consentire di raggiungere l’obiettivo dell’intervento.
Altri interessanti interventi hanno tenuto desta l’attenzione della folta e qualificata platea (la prof. avv. Angiuli (univ. “A. Moro” Bari) che ha ripercorso l’evoluzione normativa dell’urbanistica, il dott. Lamberti (Pres. TAR Umbria) che ha parlato del coordinamento fra Piano di Bacino e strumento urbanistico locale, evidenziando le difficoltà nella gestione di piani di livello differente, l’avv. Notarnicola (Foro di Bari) che ha parlato dell’autorizzazione paesaggistica, sottolineando anche alcuni limiti della normativa regionale, ed il dott. Caringella (Cons. di Stato), che si è soffermato sull’evoluzione degli strumenti autorizzatori, che prevedono un’applicazione sempre più estesa del silenzio-assenso.
Un ultimo importante cenno sulla legislazione regionale.
E’ stato affermato come il PUG (art. 9 L.R. 20/2001) sia suddiviso in previsioni strutturali e previsioni programmatiche. Le prime contengono le invarianti del Piano, fra le quali deve essere inserito il dimensionamento degli standard. Le seconde definiscono le localizzazioni delle aree da ricomprendere nei Piani Esecutivi, stabiliscono e disciplinano le trasformazioni ammissibili.
Un PUG strutturale che definisca standard e invarianti, e lasci aperte larghe maglie nelle previsioni operative (finanche rinunziando alla definizione della zonizzazione), si presta ad essere via via adeguato alle mutate esigenze della comunità e, con l’applicazione della perequazione, può riuscire a sterilizzare il profitto fondiario, volgendo a beneficio della comunità gli interventi di sviluppo edilizio del territorio: la realizzazione della citta pubblica!
In conclusione mi sembra opportuno fare alcune considerazioni di carattere locale.
Da un lato è emersa, condivisa, l’idea che le regole dell’Urbanistica siano cambiate, e che le città non possano restare ancorate a norme vincolanti concepite mezzo secolo fa. E’ la tesi del sindaco Sergio Povia, che molti contestano, ma che non può non essere condivisa. Dall’altro è evidente che le regole vadano scritte insieme nello strumento generale, dove esplicitare compiutamente le motivazioni di interesse pubblico alla base delle scelte. In un quadro di regole chiare e certe, anche l’imprenditore si muove sicuro: il ritorno per la comunità è direttamente proporzionale alla qualità dello strumento di pianificazione.
Ogni scorciatoia che non tenga in conto una reale e condivisa valutazione dell’interesse generale, se da un lato non fornisce garanzie alla collettività sulla ricaduta dell’intervento, dall’altro non tutela l’imprenditore dal punto di vista giuridico, esponendolo a gravi rischi (a Gioia il tema è tristemente noto).
In tale ottica va vista, a mio avviso, la recente Deliberazione di Consiglio comunale n. 54 del 18/12/2012 la quale lascia la discrezionalità al Consiglio di stabilire l’interesse pubblico dell’intervento privato proposto, anche in possibile contrasto con l’art. 22 delle N.T.A. del P.R.G. (destinazioni consentite), ma soprattutto in assenza di un preventivo Piano di Servizi che chiarisca, una volta per tutte, quali siano i fabbisogni della comunità che debbono trovare soddisfacimento attraverso l’utilizzo delle zone F1.
Si continua, quindi, con la logica dell’intervento singolo, già perseguita dalle passate Amministrazioni (vedi il Documento preliminare della Rigenerazione Urbana del 2009, che individuava le zone inedificate F quali aree da rigenerare, precostituendo lo strumento per varianti urbanistiche puntuali e discrezionali), senza preventivamente valutare e definire, nei modi stabiliti dalla legge (PUG), i reali fabbisogni della comunità: proprio il cardine su cui si fonda l’innovazione giurisprudenziale oggetto del convegno!
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